“Orientations informelles” de l’AdlC sur le projet PADV Covalo

04/04/2025

Le projet Covalo [1], en phase expérimentale dans les Hauts-de-France [2], vise à financer les surcoûts liés à la transition agroécologique. Covalo repose sur un « indice de régénération » (IR), élaboré par PADV pour mesurer le degré de transition agroécologique des exploitations, cet IR servant de référence au versement de primes dans un schéma de financement collectif organisé par des « coalitions territoriales public-privé ». Le projet a été présenté à l’Ilec par PADV à l’occasion d’une matinée le 5 juin 2024 [3].

La demande adressée par PADV à l’AdlC s’inscrit dans le cadre mis en place par celle-ci en mai 2024 [4]– dans la filiation des « Lignes directrices » [5] de Bruxelles sur la « mise en œuvre de l’article 210 bis [6] du règlement OCM » de décembre 2023 –, pour éclairer les entreprises sur la compatibilité de leurs projets en développement durable avec les règles de concurrence : « L’Autorité a décidé de mener une politique de “porte ouverte” à l’égard des entreprises. Elle invite les entreprises qui souhaitent développer des projets poursuivant un objectif de développement durable à soumettre ces derniers au rapporteur général qui pourra formuler des orientations informelles quant à leur compatibilité ou non avec le droit de la concurrence. »

PADV a donc poussé cette porte ouverte. Dans la note de trente page qui réunit ses « orientations informelles » [7], sous la signature de Stanislas Martin, rapporteur général, l’Autorité met en avant plusieurs risques concurrentiels et recommande de revoir certains aspects.

L’Autorité encourage PADV à « retravailler » les conditions de la constitution de « coalitions » à l’aval chargées de financer le dispositif de prime à la transition (points 97-100 des « Orientations »). Mais elle n’objecte pas au principe de telles coalitions où entreraient des acheteurs tels que les industriels. Elle se préoccupe même de voir éviter des méthode d’allocation des financements susceptibles de limiter la capacité « à engager l’aval » (153) [8]. Les industriels peuvent donc se sentir encouragés à s’engager dans ce type de politique de filière.

Selon la procédure de demande d’orientations dont elle a unilatéralement fixé les modalités, l’AdlC s’est donné pour règle de ne se prononcer que sur des « projets » (47), pas sur ce qui est déjà « déployé » – ce qui est déployé n’est en l’occurrence qu’un pilote expérimental de sorte que le critère pour traiter ou non un point n’est pas toujours clair.

L’Autorité formule (101-112) à l’intention de PADV des recommandations pratiques, comme d’ouvrir le cercle des financeurs et assureurs au-delà du Crédit Agricole et d’Axa engagés dans le pilote Covalo Hauts-de-France. De même pour le « comité des parties prenantes » ou des « comités de pilotage » national et territoriaux.

Elle formule (128-134) quelques recommandations sous réserve desquelles elle donne son blanc-seing à l’appréciation en moyenne locale des besoins de financement.

Elle marque une préférence pour l’un des schémas de distribution de la prime (164-169) : un « fond collectif géré par un tiers neutre et indépendant, abondé par les différents contributeurs », qui garantirait que la prime soit « décorrélée des négociations commerciales avec l’aval » et pourrait « limiter les coûts de transaction ».

L’Autorité indique (46-48) qu’elle n’examinera pas l’applicabilité de l’article 209 [9] du règlement OCM, parce que dans sa demande PADV n’a pas mentionné ce règlement, mais seulement l’article 101 du traité UE. L’article 209 OCM est au cœur de la problématique illustrée par le projet Covalo, et de la compétence de l’Autorité, mais celle-ci se dit tenue par la procédure de « demande ». Elle est plus diserte quelques lignes plus haut en attirant l’attention de PADV sur le risque juridique lié au cumul d’aides publiques, domaine dont elle observe pourtant qu’il ne relève pas de sa compétence.

Le cas de l’indice de régénération

L’Autorité évoque « l’indice de régénération » (IR), l’indicateur élaboré par PADV et qui fonde l’éligibilité aux primes versées en compensation des surcoûts agroécologiques. Là encore, elle observe que l’IR est « déjà déployé », elle ne peut donc rien en dire (49).

Elle en parle pourtant abondamment (51-54), dans la perspective de modifications éventuelles de cet outil : elle écrit (51) qu’une « méthodologie et des données reposant sur des principes scientifiques solides sont nécessaires pour s’assurer de la conformité aux règles de concurrence d’un projet de calcul d’une empreinte environnementale ». Car sinon le motif écologique à déroger à une règle de concurrence tomberait. L’Autorité sera-t-elle juge de ce qui est scientifiquement robuste en écologie ? Elle ne va pas jusque-là, tout en le laissant un peu entendre en discutant la pondération des critères de l’IR.

Elle en vient ensuite à ce qui paraît plus de son ressort, en notant qu’il « ne peut être exclu que les données collectées aux fins du calcul de l’IR et l’IR lui-même puissent être considérés comme des données commerciales sensibles » (54). C’est d’autant moins exclu que les méthodes de régénération ne peuvent manquer d’affecter les rendements (136), de la mesure desquels l’Autorité affirme (122), à propos de la détermination des surcoûts, qu’il s’agit de « données commercialement sensibles ».

L’Autorité discute par le menu les critères d’éligibilité des agriculteurs (77 à 83), objecte à certains, mais admet qu’ils sont acceptables dans la phase pilote (84). Elle écrit qu’il ne lui « appartient pas » d’apprécier la « solidité scientifique d’une méthode arrêtée collectivement pour déterminer les besoins de financement » des producteurs (119), mais déclare indispensables des « principes scientifiques solides » qui ne réduisent pas le spectre des « itinéraires de transition » ouvrant droit au versement de la prime Covalo.

À propos de la baisse des rendements dont une pratique agroécologique peut être porteuse, l’Autorité rappelle la doctrine de l’UE : une telle baisse est assimilable à une restriction de concurrence au regard de l’effet qu’elle exerce sur les prix : offre réduite, prix en hausse. Le cas échéant « dans toute ou partie des filières » (139), le projet Covalo n’échappera à ce soupçon que s’il « fixe un norme de durabilité supérieure au sens de l’article 210 bis du règlement OCM », s’il fait la preuve que son approche est « systémique » (141), et si la baisse de rendement est « temporaire » (142). Ce développement peut s’entendre comme le rappel d’une précaution générale qui n’est pas de nature à dissuader les efforts de PADV. Mais pour le projet Covalo, la difficulté est qu’il ne saurait reposer sur une norme fixe, son principe étant de récompenser des mouvements de transition. Pour encourageante qu’elle veuille être à l’endroit du projet Covalo, l’AdlC laisse transparaître ici sa propension à privilégier le critère du prix le plus bas, a priori le résultat d’une situation concurrentielle saine : a contrario l’« inflation verte » s’expose au soupçon de menées anticoncurrentielles.

L’Autorité met en garde PADV contre les risques concurrentiels d’une allocation financière qui ferait « porter sur une culture le financement de la transition d’une autre (cuture) », et recommande donc une allocation « à la culture » (149-154).

Elle met aussi PADV en garde sur le risque anticoncurrentiel de « surcompensation » du surcoût, selon la façon dont est calculée la prime (44 & 162). Sans dire vraiment à quoi ni à qui ce bonus serait préjudiciable : si les financeurs, qui en dernière analyse sont des acheteurs, sont d’accord sur la chose et sur le prix…

Une phase pilote appréciée contradictoirement

La notion de « norme de durabilité supérieure » qui justifie une restriction de concurrence revient sous la plume de l’Autorité à propos du niveau de financement : si Covalo ne fait pas la preuve qu’il instaure une telle norme, alors il représentera une restriction de concurrence non justifiée. Pas au stade du pilote, selon les Lignes directrices « 210 bis » de la Commission européenne, car il y aurait « suffisamment de producteurs qui ne [seraient] pas couverts par l’accord de durabilité », donc suffisamment « d’autres solutions concurrentielle ». Mais lors de son déploiement national, assurément (157-159).

Si le risque concurrentiel envisagé du point de vue de la diversité de l’offre est écarté dans la phase pilote, il n’en va pas de même s’il est envisagé du point de vue de l’égalité des producteurs.

L’Autorité rappelle (60 à 65) un certains nombre de principes relatifs à l’éligibilité des producteurs susceptibles de toucher la « prime Covalo » et à l’exclusion des autres. Elle indique qu’elle les énonce en l’absence « d’informations sur les marchés pertinents ». Potentiellement le « marché pertinent » au regard des traités UE, c’est… l’UE. L’expérience Covalo dans les Hauts-de-France pourrait léser un agriculteur d’une autre pays de l’UE (cf. aussi 69). Le principe de « non-discrimination » impose qu’une « éventuelle restriction » à ce principe soit « strictement nécessaire », ou « indispensable au sens de l’article 2010 bis règlement OCM ». La difficulté est que lesdites lignes directrices ni le « 210 bis » ne semblent pas traiter explicitement du cas d’une expérimentation pilote, par définition restreinte à quelques opérateurs.

Après avoir rappelé les raisons avancées par PADV qui justifient une expérimentation localisée, l’Autorité admet (74) que « la dimension territoriale pourrait être justifiée au regard de son caractère temporaire », mais elle énonce que « procéder dès que possible à un déploiement sur l’ensemble du territoire (…) devrait être privilégié afin d’éviter les effets anticoncurrentiels qui pourraient potentiellement découler de la dimension territoriale du projet ».

Qui jugera de l’échéance, de la durée admissible du « temporaire » ? En tout cas, PADV est prévenu qu’il lui faut aller vite pour passer à l’échelle du territoire national (sinon de celui de l’UE).

Discussion des moyen d’un déploiement national

L’Autorité reconnaît à PADV la qualité requise à son rôle de tiers coordinateur dans les Hauts-de-France, mais elle réfute le schéma prévu qui est de confier ce rôle à des « collecteurs » (des coopératives par exemple) dans les autres territoires (les cinq autres de la phase pilote et ceux du déploiement national ultérieur) : un tel collecteur aurait accès à des données sensibles susceptibles de le mettre « en mesure d’ajuster (sa) stratégie commerciale » (91). Les collecteurs sont indispensables au modèle Covalo, mais ils ne doivent pas être coordinateurs (95), ni leurs salariés chargés de collecter les données (54).

Il faudrait donc (94-95) que PADV soit le coordinateur sur tous les territoires, ou qu’il soit suppléé par « un autre tiers » non impliqué directement dans la chaîne de valeur. Ces considérations sont redoublées par celles que l’Autorité expose à propos des modalités de distribution du financement (164-169), où elle marque sa préférence pour un « fonds géré par un tiers neutre indépendant ».

L’Autorité indique cependant la voie : « Compte tenu des difficultés à apprécier le caractère commercialement sensible des nombreuses données concernées par le projet Covalo, seuls une collecte et un traitement par un tiers permettant une restitution aux participants sous un format anonymisé et agrégé des informations strictement nécessaires pour atteindre l’objectif visé permettraient d’écarter tout risque concurrentiel » (124) Et d’ajouter : « Les règles de droit de la concurrence ne s’opposent pas à ce que PADV ou un autre tiers désigné collecte directement auprès de chacun des collecteurs participants les données brutes que ceux-ci détiendraient déjà » (126).

Réexamen à prévoir

L’Autorité écrit en conclusion :  « Compte tenu des éléments ci-dessus exposés, les services d’instruction appellent l’attention de PADV sur le fait que plusieurs éléments du projet et plusieurs options envisagées soulèvent des risques en termes concurrentiels, et devraient par conséquent faire l’objet d’un réexamen. Les services d’instruction invitent, en outre, PADV à réaliser l’analyse de la compatibilité avec les règles de concurrence de plusieurs problématiques sur lesquelles les éléments communiqués n’étaient pas suffisants pour mener une telle analyse, en tenant compte des précisions apportées dans les présentes orientations. » Sous réserve de ces « analyses » et « réexamens » sur divers points, le principal obstacle au succès de Covalo devrait tenir à la difficulté pour PADV de satisfaire seule aux exigences du rôle de tiers indépendant.

Lors d’un événement organisé le 2 avril, PADV a présenté l’avancement du projet Covalo. L’avocate de l’association, Me Rachel Nakache, s’est félicitée d’un « dialogue extrêmement constructif » avec l’Autorité, et de ce que celle-ci ait validé l’IR comme pouvant « constituer une norme supérieure valable ». Elle a appelé les services juridiques des entreprises partenaires à « s’approprier » les principes des Orientations informelles. PADV, a annoncé sa déléguée générale Anne Trombini, va travailler sur les critères d’entrée dans une coalition, de façon qu’ils soient « objectifs, transparents et non discriminatoires », et, sur la question la « plus sensible », celle des données : qui a accès à quoi. Et d’indiquer qu’elle a bon espoir, au vu des échanges de PADV avec Bruxelles, de voir, avec la multiplication des projets de « prise en charge collective du surcoût et des risques associés à la transition agroécologique », le droit de la concurrence évoluer dans le sens de leur facilitation.

[1] https://agricultureduvivant.org/leviers-daction/covalo-batir-des-coalitions-territoriales/           

[2] Et dans cinq autres régions à un stade moins avancé dans cinq autres régions mais où PADV ne serait pas le coordinateur.

[3] https://extranet.ilec.asso.fr/compte_rendu/22384       

[4] https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communique-de-procedure  

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A52023XC01446&qid=1739799570262

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:02013R1308-20241108 (afficher la version actualisée au 8/11/2024).

[7] https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-presse/developpement-durable-lautorite-de-la-concurrence-publie-des-orientations

[8] Les chiffres entre parenthèses renvoient aux alinéas numérotés du document de l’AdlC.

[9] « Article 209 - « Exceptions concernant les objectifs de la PAC, les agriculteurs et leurs associations » :

• 1. « L​‌’article 101, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne ne s​‌’applique pas aux accords, décisions et pratiques visés à l​‌’article 206 du présent règlement qui sont nécessaires à la réalisation des objectifs énoncés à l​‌’article 39 du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne.

• « L​‌’article 101, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne ne s​‌’applique pas aux accords, décisions et pratiques concertées des exploitants agricoles, associations d​‌’exploitants agricoles ou associations de ces associations ou des organisations de producteurs reconnues au titre de l​‌’article 152 du présent règlement, ou des associations d​‌’organisations de producteurs reconnues au titre de l​‌’article 156 du présent règlement, dans la mesure où ils concernent la production ou la vente de produits agricoles ou l​‌’utilisation d​‌’installations communes de stockage, de traitement ou de transformation de produits agricoles, à moins que les objectifs de l​‌’article 39 du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne soient mis en péril.

• « Le présent paragraphe ne s​‌’applique pas aux accords, décisions et pratiques concertées qui comportent une obligation de pratiquer un prix déterminé ou en vertu desquels la concurrence est exclue.

• 2. Les accords, décisions et pratiques concertées qui remplissent les conditions visées au paragraphe 1 du présent article ne sont pas interdits, et aucune décision préalable à cette fin n​‌’est requise.

• Dans toutes les procédures nationales ou de l​‌’Union concernant l​‌’application de l​‌’article 101 du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne, la charge de la preuve d​‌’une violation de l​‌’article 101, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l​‌’Union européenne incombe à la partie ou à l​‌’autorité qui l​‌’allègue. Il incombe à la partie qui invoque le bénéfice des exemptions prévues au paragraphe 1 du présent article d​‌’apporter la preuve que les conditions de ce paragraphe sont remplies. »

François Ehrard